Congreso Visible

CONGRESO VISIBLE

Este escrito es un ejemplo de un artículo final.  

Por: Lina Moros Cañón

Julio de 2010

Congreso Visible (CV) fue creado en 1997 por el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. El objetivo de este programa es realizar un “seguimiento y análisis permanentes del Congreso de l

El pase de diapositivas requiere JavaScript.

a República, fortaleciéndolo y promoviendo la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a sus elegidos” (Página web Congreso Visible). De esta forma, CV es una manifestación de la Gestión Pública actual en la medida en que es una iniciativa de control social que surge en la arena pública no-estatal (Bresser y Cunill, 1999).

Este ensayo tiene como fin describir y analizar esta iniciativa a la luz de los conceptos vistos en el curso Teoría y Práctica de la Gestión Pública, haciendo especial énfasis en las escuelas postmodernas que amplían el espectro de actores, acciones, e intereses en la esfera pública. Para esto, el texto está estructurado de la siguiente manera: en la sección 1 se presenta un breve resumen del contexto político, social, y económico en el que surge CV. En la sección 2 se explica en detalle los objetivos de la iniciativa, así como los principales logros que ha obtenido. En la sección 3 se realiza un análisis de CV a la luz de las teorías modernas y postmodernas de la Gestión Pública, especialmente en relación con los postulados de Ramió (2001), Bresser y Cunill (1999) y Moore (1995). Por último, la sección 4 concluye exponiendo los retos que debe enfrentar la iniciativa para consolidarse como una fuente de información para los ciudadanos y de visibilidad para los congresistas.

  1. I. Contexto

Contexto político, social y económico

La década de los noventas en Colombia estuvo enmarcada por cambios políticos radicales, sociales y económicos. Comenzando los 90s, en el Gobierno de Gaviria (1990-1994),  el movimiento estudiantil La séptima papeleta propuso incluir un séptimo voto en las elecciones del senado y gobiernos locales de marzo de 1990, en el que se solicitaba una reforma constitucional mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Aunque la papeleta no fue aceptada legalmente, se contó de manera extraoficial y la Corte Suprema reconoció la voluntad popular mayoritaria, haciéndola válida. Así las cosas, el 4 de julio de 1991 se declaró la nueva constitución colombiana, que derogaba  la de 1886. En esta nueva constitución, Colombia se auto-declara como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Artículo 1, Constitución Política de Colombia).

Adicionalmente, en la década de los noventas también se produjo la desmovilización de dos grupos guerrilleros: el Movimiento 19 de Abril (M-19) y el Ejercito de Liberación Popular (EPL). En 1993 se abatió a Pablo Escobar, el líder de la mafia de narcotráfico del país y se dio la Apertura Económica[1], decisión que, luego de una tradición económica proteccionista, incrementó la competencia para los productos nacionales obligando, por un lado, a algunas industrias locales a cerrar y, por otro, beneficiando a los consumidores pues la apertura significó mayor variedad de productos a precios más bajos y de mejor calidad.

En 1994 con el Presidente Ernesto Samper (1994-1998) se da inicio al “Proceso 8.000”, una investigación judicial que tiene como fin develar la injerencia de dineros ilícitos del Cartel De Cali en la campaña presidencial de Samper. Finalizando el siglo 20, el presidente Andrés Pastrana asume el cargo (1998-2002), y da inicio al proceso de diálogos de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Un mecanismo del proceso de negociación con el grupo guerrillero fue la instauración de una “Zona de Despeje” en la que se desmilitarizaron 42.000 kilómetros cuadrados en el sur del país. Sin embargo, estas negociaciones no desembocaron en ningún tipo de acuerdo entre las partes y, por el contrario, los ataques de la guerrilla a la población civil se incrementaron. Paralelo a este proceso, el presidente Pastrana negoció con Estados Unidos en 1999 el Plan Colombia, un proyecto conjunto con la administración de Clinton que buscaba “prevenir el flujo ilegal de drogas a los Estados Unidos, así como ayudar a Colombia a promover la paz y el desarrollo económico” (Veillette, 2005).

El Congreso Colombiano

El Congreso es la representación del poder legislativo de una sociedad democrática. En Colombia está conformado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes. “Además de representar a los ciudadanos, le corresponde reformar la constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración para evitar el desbordamiento de sus poderes” (Ungar et al, 2005). Actualmente el Senado colombiano cuenta 102 senadores, incluidos dos representantes de comunidades indígenas. La Cámara cuenta con 166 representantes, de los cuales 161 son elegidos por circunscripción territorial (por departamentos y Distrito Capital), y cinco a través de circunscripciones especiales (comunidades indígenas y negras, colombianos residentes en el exterior y minorías políticas).

Escándalos en el congreso en los noventas y nacimiento de Congreso Visible

Como se mencionó anteriormente, en abril de 1995 se desató el proceso 8.000, el mayor escándalo de la historia política de Colombia que consistía en la denuncia de la narco-financiación –por parte del Cartel de Cali- de la campaña presidencial del candidato Ernesto Samper, presidente electo en 1994. “Según la Fiscalía, en esta oportunidad lograron introducir aportes superiores a los 4.000 millones de pesos con el fin de llevar un candidato a la Presidencia. Fue tan evidente la penetración de los dineros calientes en la campaña liberal que a la justicia no le quedó difícil descubrir que la corrupción política en Colombia había llegado a límites inimaginables” (Revista Semana, 1997). Durante el proceso se enjuiciaron y juzgaron varios senadores, representantes a la Cámara, un procurador general, un ex-contralor y varios miembros del Cartel de Cali. El presidente Samper fue juzgado y absuelto por el Congreso, mientras que su ministro de Defensa, Fernando Botero, junto con el ex-tesorero de la campaña, Santiago Medina, fueron encarcelados.

En este contexto de ilegitimidad política y de desinformación[2] un grupo de académicos concluyó que gran parte del problema de legitimidad y funcionamiento del Congreso colombiano se debía a la falta de información disponible para los ciudadanos sobre los candidatos al congreso y sus propuestas y la ausencia de mecanismos para la rendición de cuentas sobre sus acciones. “Llegamos a creer que por medio del fortalecimiento de los lazos entre los ciudadanos y sus líderes políticos, y ampliando su conocimiento sobre el otro, sería posible reconstruir la confianza en las instituciones colombianas” (Entrevista a Elizabeth Ungar, documento electrónico WMD).

A raíz de estas preocupaciones y teniendo en cuenta Dado que no existía ninguna herramienta oficial que le permitiera al ciudadano común “conocer el día a día del Senado y de la Cámara de Representantes, como tampoco el de sus integrantes y, mucho menos, cada una de las iniciativas que discuten durante sus jornadas”, surgió Congreso Visible como una iniciativa que llena este vacío de información, que a la vez se traduce en empoderamiento ciudadano y capacidad de rendición de cuentas.

<!–nextpage–>

  1. II. Congreso Visible

CV fue fundado en 1997 por Elisabeth Ungar, ex-directora del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de los Andes y actual directora ejecutiva de Transparencia por Colombia, como  una organización dedicada a recolectar, procesar y diseminar información sobre los candidatos al Congreso, así como a realizar un seguimiento del desempeño de los funcionarios elegidos mientras dura su mandato.  CV es liderado actualmente por Mónica Pachón, PhD en Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de California, y cuenta con un equipo de 5 investigadores junior, una investigadora senior, un coordinador de comunicaciones, un coordinador del sistema de información, y 3 voluntarios. El proyecto es apoyado por el Instituto Republicano Internacional y por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, entidad que apoya las “Jornadas de pedagogía electora”.

“Hasta ahora, el trabajo de CV ha hecho énfasis en dos actividades relacionadas. La primera de ellas, el monitoreo y evaluación de los legisladores y las coaliciones parlamentarias; la segunda, el entrenamiento de las organizaciones involucradas en la promoción de la participación de la ciudadanía y las minorías, como en la protección de los derechos de los grupos vulnerables (particularmente mujeres, afro descendientes, indígenas y minorías sexuales)” (Página Web CV). De igual manera, a través de su página web, Congreso Visible provee información sobre los principales datos de los legisladores, su agenda de campaña, su filiación partidista y los proyectos de ley en los que han participado, así como reportes detallados de los debates organizados en la Cámara y el Senado. Lo anterior con el objetivo de de ser un puente de comunicación independiente entre la ciudadanía y sus representantes.

“A la fecha, la información provista por CV se ha convertido en una valiosa fuente para diseñadores de política pública, líderes de opinión, y académicos con intereses en la investigación sobre las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo en el caso colombiano y en investigaciones con un enfoque comparado” (Página Web CV).

Algunos de los objetivos de CV son:

1. Garantizar el derecho de la ciudadanía a estar informada sobre cómo votan sus elegidos los proyectos de interés

2. Facilitar la comprensión del funcionamiento del Congreso para todo tipo de ciudadanos, ofreciendo información y análisis objetivos, independientes y confiables.

3. Realizar seguimiento, análisis y divulgación de la actividad legislativa, para promover un mejor desempeño de la misma; fortalecer el proceso de rendición de cuentas y ayudar a establecer puentes de comunicación entre los congresistas y los ciudadanos.

4. Mejorar las prácticas políticas y hacer más transparente la gestión del Congreso.

5. Generar una agenda de investigación en torno a temas de la democracia en Colombia, entre otras.

En síntesis, se podría decir que CV funciona en tres dimensiones: por un lado, crea un puente de información con los ciudadanos; genera información imparcial e independiente disponible para periodistas e investigadores; y les da a los legisladores la posibilidad de una fuente de información alternativa sobre su desempeño y el de sus colegas.

Información para los ciudadanos- rendición de cuentas

CV lleva a cabo un proyecto que guarda estrecha relación con el empoderamiento del ciudadano en el modelo actual de gestión pública. Este proyecto se denomina “Votaciones Visibles” y su principal objetivo es realizar un seguimiento a la nueva implementación del Voto Nominal en el Congreso de la República. Esto quiere decir que CV está comprometido a informar a los ciudadanos sobre cómo votan sus elegidos, lo que “significa abrir la posibilidad de consultar, conocer y controlar las actuaciones de los congresistas que eligieron y los partidos a los cuales pertenecen” así como “comparar las promesas de campaña del candidato con su comportamiento una vez que es elegido” (Página web CV).

Información independiente para periodistas e investigadores

Como se mencionó anteriormente, uno de los principales objetivos de CV es fomentar la investigación sobre temas del Congreso Colombiano. Para esto, CV ha consolidado una agenda de investigación que gira en torno a los siguientes proyectos:

  • El voto nominal y la coherencia parlamentaria.
  • El Congreso Colombiano en perspectiva Histórica.
  • Índice de Significancia Legislativa.
  • El proceso de distribución de legisladores en las Comisiones Constitucionales en Colombia.
  • Trayectorias políticas en el Congreso: un estudio sobre la reelección de los congresistas y las tasas de rotación de representantes en Colombia.

Herramienta de gestión de los funcionarios públicos

Congreso Visible “recolecta y ofrece información acerca de los candidatos y sus partidos, sedes de campaña, propuestas, trayectoria política, financiación, avales, alianzas, entre otros. A través de los formularios proporcionados por Congreso Visible, los candidatos y partidos pueden hacer parte de una Campaña de visibilidad que permite, por un lado, dar a conocer sus propuestas a la comunidad y fortalecer el nombre de su partido, y por otro, fomentar el voto informado y responsable y la transparencia en las elecciones.” (Página web Congreso Visible)

Actualmente Congreso Visible tiene registrados un total de 5.589 proyectos de ley, 1.825 perfiles de congresistas y candidatos, y 428 votaciones nominales (Nota Uniandina, No.30 Marzo 2010) y ha logrado posicionarse como la base de datos independiente más completa de la actividad del Congreso en el país, así como un punto de referencia para la opinión pública. Además, casi el 70% de los miembros del Congreso colombiano proveen información periódica y voluntaria sobre sus actividades legislativas. “Esto significa que un proyecto independiente políticamente ha  permitido a los miembros del Congreso entender la importancia de que los ciudadanos sepan lo que hacen los funcionarios públicos elegidos y puedan evaluarlos” (Entrevista E.Ungar, documento electrónico WMD)

  1. III. CV como una manifestación de la gestión pública post-moderna

Uno de los ejes centrales de la Gestión Pública post-moderna es la participación y deliberación del ciudadano en la definición de intereses y acciones en la esfera pública. Es en este marco en donde surge Congreso Visible como una manifestación de la evolución de los conceptos de participación ciudadana en la Nueva Gestión Pública (NGP), que a su vez responden a presiones en el entorno público que llevan a replantear roles y funciones del Estado, el mercado y los ciudadanos.

El ciudadano en la NGP

El rol de los ciudadanos en las nuevas corrientes de la gestión pública es activo en las dimensiones de servicios públicos, política y económica (Ramió, 2001).  Ramió critica la visión clientelizante del ciudadano pues, para él, es reduccionista en la medida en que “los ciudadanos son mucho más que clientes de servicios públicos; de hecho, los ciudadanos son los accionistas políticos y económicos de las administraciones públicas y tienen muchos más derechos de los que están asociados al rol de cliente. Entre la administración pública y la ciudadanía no hay un contrato comercial sino un contrato social y político” (Ramió, p.4). Respondiendo a esta crítica del ciudadano-cliente, Congreso Visible es una iniciativa en cuyo centro se encuentra el ciudadano social y político. El hecho de empoderar al ciudadano brindándole la información que necesita para ser capaz de rendirle cuentas a los funcionarios públicos elegidos, le otorga una dimensión activa y propositiva que no había sido conceptualizada en los modelos pre-modernos de la administración pública. En el modelo burocrático el ciudadano era considerado un receptor de servicios públicos proveídos por el Estado; se consideraba más un contribuyente que un accionista (nivel en el que el involucramiento y la deliberación toman importancia).

Respondiendo a entornos más complejos, donde el acceso y cantidad de información es mayor cada día, la descentralización y horizontalidad son mecanismos válidos para manejar dichos ambientes. La Gestión Pública Post-moderna adoptó éstos y otros mecanismos para lidiar con la complejidad de la esfera pública. CV responde de forma adecuada a este cambio en el contexto, desplazando el centro de gravedad de los asuntos públicos desde el Estado, como ha sido habitual, hacia la ciudadanía. Son los ciudadanos quienes deben pedir una rendición cuentas de las acciones y decisiones de los funcionarios, pues son éstos los principales beneficiarios o perjudicados de cualquier decisión de interés público. Al hacer disponible y pública la información sobre la gestión de los representantes de los ciudadanos, se elimina una brecha antes inquebrantable, en la cual se facilitaba, por no decir fomentaba, la corrupción y desvío de recursos públicos. Adicional a lo anterior, CV genera un quiebre en la concepción que se tenía del ciudadano: pasó de ser un cliente del Congreso de la República a ser un veedor y “accionista”.

El control social y lo público no- estatal

Bresser y Cunill en su texto “Entre el Estado y el Mercado: lo público no- estatal” plantean una discusión sobre los límites y las funciones del estado, el mercado, y la sociedad civil en los temas de interés público. Para alimentar su análisis, los autores parten de la existencia de cuatro formas de propiedad relevantes en el capitalismo contemporáneo: la propiedad pública estatal, la pública no-estatal, la corporativa, y la privada. La propiedad pública estatal es subordinada por el poder del Estado; la pública no- estatal “está volcada para el interés público, no tiene fines lucrativos, aunque es regida por el Derecho privado” (Bresser y Cunill, p.3); la corporativa tiene también fines de lucro pero está orientada a defender los intereses de un grupo en particular; finalmente, la privada está dirigida hacia el lucro o el consumo privado.

A lo largo del texto los autores centran su análisis en lo público no-estatal, pues consideran que la crisis del Estado burocrático en el último cuarto del Siglo XX ha impulsado innovaciones en la esfera pública que llevan a presumir que “el siglo XXI será el siglo donde lo público no-estatal puede constituirse en una dimensión clave de la vida social” (Bresser y Cunill,p.2). Así las cosas, los autores discuten la polarización tradicional que se había dado en el mundo académico y práctico entre el Estado y el Mercado, y cómo surge la sociedad civil como una alternativa a dicha oposición. Para Bresser y Cunill “la sociedad civil es un concepto político, ya que envuelve poder. Está formada por individuos con poder derivado de su riqueza, de su conocimiento o de capacidad organizativa, por organizaciones corporativas, y por entidades públicas no-estatales, del tercer sector” (Bresser y Cunill, p.5).

Aparejado al concepto de sociedad civil organizada, los autores proponen la noción de control social como resultante de la reforma gerencial de la gestión pública, en la que nuevos actores ejercen rendición de cuentas y se sustituyen viejas formas de administración burocrática. Esto se traduce en dos cambios paradigmáticos: el surgimiento de la “accountability” sobre las instituciones públicas, y la ciudadanía como sujeto político directo. En este contexto, el control social es la máxima expresión de la democracia participativa, pues es “la forma a través de la cual la sociedad puede controlar directamente al Estado” (Breseer y Cunill, p.9) y la manera en que se reafirma el carácter público de la esfera pública estatal.

Así las cosas, Congreso Visible es un ejemplo de fortalecimiento de la sociedad civil organizada por medio de la descentralización de la información. Además, como aseguran Bresser y Cunill, la información otorga poder, lo que lleva a una redistribución del poder social y político y a un desplazamiento del foco de análisis hacia actores que antes no eran concebidos como activos (recordemos que en el modelo burocrático el ciudadano era un usuario) en la arena pública. Uno de los logros de CV es incrementar la conciencia sobre las garantías que ofrece la transparencia en los procesos públicos, pues ayuda a evitar la violación de derechos públicos y la privatización de intereses colectivos. En síntesis, CV es un ejemplo líder de una iniciativa pública no-estatal de control social en Colombia, que responde de manera adecuada a los cambios políticos recientes relacionados con la legitimidad de los funcionarios y el cambio de rol de los partidos políticos.

El valor público y la participación ciudadana

Moore (1995) plantea el concepto de valor público como una nueva filosofía para la gestión pública en la que los directivos públicos “se convierten en estrategas en lugar de técnicos” (Moore, p.45). Para crear valor público hay 2 condiciones que deben cumplirse: 1. El gestor público no puede ser pasivo, se espera de éste innovación, emprendimiento y discrecionalidad, 2. Los ciudadanos tienen voz, participan y son co-constructores de lo público (Notas de Clase, curso Teoría y Práctica de la G. Pública)

El valor público es un servicio o acción pública que colectivamente –socialmente- se determina como valioso. Adicional a esto, un servicio que genere valor público debe: 1. Ser valorado públicamente por actores relevantes, 2. ser apoyado política y legalmente, y 3. ser administrativa y operativamente posible.  El concepto está estrechamente ligado al de participación ciudadana pues el valor público es moldeado por las expectativas que tengan los ciudadanos de las decisiones de los funcionarios públicos.

La definición anterior no limita la creación de valor público al Estado, por el contrario expande el espectro de creadores de valor en lo público, y la noción se enfoca en el valor final generado por el servicio más que en el actor que lo provee o produce. Esto va en línea con lo planteado con Bresser y Cunill, pues “lo que es público puede no ser estatal, si no hace parte del aparato del Estado” (Bresser y Cunill, p.3) Así las cosas, se puede afirmar que Congreso Visible es un ejemplo de un gestor público no-estatal que genera valor público en la medida en que, por una parte, hace disponible información valiosa para los ciudadanos y los empodera, y por otra, reivindica el servicio que presta el Congreso de la República a la ciudadanía, servicio históricamente estigmatizado debido a escándalos relacionados con grupos paramilitares y narcotraficantes. Adicionalmente, cumple con las otras dos condiciones de generación de valor público planteadas por Moore: CV es apoyado políticamente por el Congreso de la República[3] y la capacidad de la organización ha demostrado que es administrativa y operativamente viable.

  1. IV. Conclusiones: logros y retos de CV

Logros

Como se mencionó anteriormente, el hecho de que CV se haya vuelto una referencia para la opinión pública y los medios sobre los temas del Congreso, representa un logro significativo para esta iniciativa académica independiente. Por otro lado, el 70% de los congresistas colombianos hacen disponible, de forma voluntaria, información sobre su gestión a través de la página web de CV. Esto representa otro gran resultado de la iniciativa que a futuro puede convertirse en una herramienta poderosa de rendición de cuentas y gestión de los funcionarios públicos. Lo anterior genera valor público en la medida en que hacer seguimiento y evaluación de una institución como el Congreso, en la cual las actividades diarias son intangibles (discusión y proposición de leyes o proyectos), es un gran reto comparado con la evaluación y control de una entidad privada o de una pública de otro carácter – por ejemplo un ministerio-.

Retos

Congreso Visible debe afrontar una serie de retos para poder consolidarse como una herramienta que facilite el ejercicio de la democracia. Uno de estos retos tiene que ver con la falta de impacto que ha tenido en la ciudadanía por la naturaleza académica del proyecto. La página web de CV, aún cuando tuvo un cambio significativo en la interfaz, sigue siendo compleja de usar. Por esta razón sería necesario que CV se apoyara en otros medios de comunicación para llegar a un rango más amplio de ciudadanos. Por otra parte, sigue habiendo un número de congresistas que no aportan su información o que no la hacen visible por medio del proyecto. Esto representa otro reto para CV: lograr crear mecanismos de presión ciudadana y de pares para que los congresistas que no han hecho pública su información sean conscientes del valor que tiene ésta para su gestión y la construcción de una mejor democracia.

Finalmente, y como se mencionó en la introducción de este trabajo, CV es una manifestación de la NGP en Colombia por tres razones: 1. Genera una distribución del poder político y social por medio de la liberación de la información sobre la gestión de los funcionarios públicos, 2. Desplaza el foco de análisis en la gestión pública hacia el ciudadano como un agente político y social del cual depende la generación de valor público y 3. Involucra nuevos actores en la arena pública (actores de control social en lo público no-estatal)


[1] “La Apertura Económica que experimentó Colombia a principios de los noventa fue uno de los muchos pasos que dio el continente suramericano para integrarse a la economía global. Los principales proponentes de esta política comercial llegaron al poder durante la administración del Presidente Ronald Reagan en Estados Unidos, y la Primer Ministro Margaret Thatcher en Inglaterra. En Sur América, Chile fue el país que más notablemente adoptó este modelo económico durante el periodo en que el general Augusto Pinochet estuvo en el poder” (http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/poli/poli69.htm)

[2] Algunos periodistas denominaron la época del proceso 8000 como “La Diarrea informativa del proceso” dado que los medios desviaron su atención de temas sociales y económicos urgentes para cubrir día a día lo que ocurría en la investigación más sonada de la historia política colombiana http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-290292

[3] “El senado abre puertas a Congreso Visible”: http://www.senado.gov.co/portalsenado/index.php?option=com_content&view=article&id=1131:senado-abre-las-puertas-a-congreso-visible&catid=3:noticias&Itemid=15


A %d blogueros les gusta esto: