Fonvivienda

Fonvivienda

Por: María Paula Bahamon - Iván Florían - Misol Kim y José Luis Rincón

Durante las últimas décadas, la vivienda en Colombia ha sido un tema supremamente sensible ya que la migración hacia las ciudades, la división territorial y el proceso de urbanización han sido muy complejos. En consecuencia, los barrios marginales han surgido como respuesta a una falla del Estado, que no ha hecho una provisión adecuada de territorio urbanizable y asequible y no ha prestado los servicios suficientes de construcción de viviendas de auxilio para las poblaciones más vulnerables. Por esto, la vivienda vista como un bien privado se ha convertido en una variable determinante para medir el bienestar y el desarrollo sostenible de las ciudades y al mismo tiempo ha exacerbado la brecha entre aquellos que sí pueden adquirir este bien privado y aquellos que no tienen los recursos para hacerlo.

Como en la mayoría de países en vía de desarrollo, la vivienda en Colombia es muy precaria y no abastece la demanda para las poblaciones más vulnerables. Por esta razón, y para poder entender mejor la gravedad de este problema es pertinente mencionar algunas cifras importantes de la vivienda en Colombia. Según datos expuestos en el Seminario de Investigación Urbana y Regional ACIUR en el 2009 por el exministro de vivienda, Eduardo Pizano,  se puede observar cuan alarmante y precaria es la realidad de la vivienda en Colombia. Primero, Pizano plantea que actualmente hay aproximadamente 8,200,000 hogares en Colombia, de los cuales 78% son urbanos y 22% son rurales[1]. Adicionalmente, existe un déficit cuantitativo, es decir, una carencia de viviendas de alrededor 1,308,000 y un déficit cualitativo (viviendas con piso de tierra y sin baños) de 2,500,0001. Estas cifras demuestran que existen más de 1 millón de familias sin vivienda digna, y 2 millones y medio de familias con viviendas en condiciones muy precarias.

Habiendo puesto este tema de interés público en contexto, proseguimos a explicar el trabajo de investigación realizado para el curso de Gestión de lo Público. En primer lugar, escogimos un actor publico-estatal que fuese un agente de cambio y un ente dinámico que ejerciera algún tipo de influencia en los barrios marginales, para proveer servicios públicos, vivienda o equipamientos.  Fue así como decidimos escoger a Fonvivienda, una entidad gubernamental, que forma parte del organigrama del ministerio de ambiente, vivienda y división territorial como nuestro actor.

El tema de interés público que gestiona esta entidad es la vivienda, denominada por ellos mismos como “vivienda de interés social”. Este ente es una dependencia del ministerio del medio ambiente que está encargada de otorgar subsidios a nivel nacional, para construir casas para poblaciones con grandes necesidades económicas[2].

Fonvivienda tiene su sede principal en Bogotá, sin embargo ejerce sus funciones a través de las alcaldías de diferente municipios y ciudades de Colombia. Por medio de las alcaldías pone en funcionamiento la figura de los macroproyectos, que consisten en proyectos de construcción de vivienda a gran escala1. Actualmente existen seis macroproyectos en construcción en ciudades como Buenaventura, Barranquilla, Cartagena, Neiva,  Manizales y Medellín1. Y también hay once macroproyectos en formulación a nivel nacional1. El objetivo de Fonvivienda, una vez estén terminados estos proyectos, , es haber construido 200,000 viviendas nuevas. Adicionalmente, Fonvivienda trabaja de la mano de las cajas de compensación (Compensar, Colsubsidio, Cafam, etc.) para otorgar subsidios de vivienda a personas con escasos recursos, para que estas accedan a vivienda propia en proyectos dirigidos por las mismas cajas de compensación.

Es así como nuestra pregunta de investigación que entrelaza el tema de interés público de la vivienda, con un ente público estatal (Fonvivienda) es la siguiente: ¿Qué proyectos y/o ayudas tiene el ministerio (Fonvivienda) en los barrios marginales y qué tan informados están los habitantes de estos barrios sobre dichos proyectos y/o ayudas? ¿Han sido eficientes e incluyentes estos proyectos?

Dado la complejidad de la pregunta y las limitaciones de tiempo y movilidad decidimos enfocarnos en un sólo proyecto de Fonvivienda, en este caso, un proyecto dirigido por una caja de compensación llamado Villa Alcázar. Este proyecto está ubicado en el Barrio el Rincón en Suba, y fue construído por Colsubsidio de la mano de la empresa constructora Prodesa.  Para empezar con nuestra investigación quisimos definir el perfil psicográfico de los residentes de este proyecto por lo que fuimos hasta allá y realizamos 13 encuestas. Con estas encuestas definimos el rango de edad, el nivel de escolaridad, el número de integrantes de la familia y la ocupación/empleo de estas personas que accedieron a un subsidios de vivienda. A continuación, quisimos ahondar nuestra investigación por lo que volvimos a Villa Alcázar, y realizamos otras quince encuestas donde preguntabamos específicamente cómo se habían enterado de la existencia de un subsidio, cúanto habían recibido de subsidio,  a través de que caja de compensación habían recibido el subsidio y que trámites tuvieron que hacer para  obtener el subsidio. Con estos datos, procedimos a hacer un anális global del perfil social y demográfico de los beneficiarios y del proceso de otorgación de subsidios de vivienda. Al mismo tiempo, hicimos entrevistas a dos madres cabezas de familia del barrio el Rincón (donde está ubicado el proyecto Villa Alcázar) que no hubieran podido acceder a los subsidios de las caja de compensación.  En estas entrevistas, intentamos averiguar por qué no habían podido acceder a los subsidios, y que problemas habían encontrado en los trámites involucrados en este proceso. Con estas dos perspectivas quisimos entender el tema de los subsidios de vivienda sin tener ningún sesgo, entendiendo que existen personas que sí han podido acceder a estos subsidios y por consiguiente han podido cumplir su sueño de tener casa propia. Pero por otro lado, también pudimos entender que existe una gran porción de la población que todavía no ha podido acceder a estas ayudas gubernamentales, y que existen todavia muchos problemas y vacios en el proceso de otorgación de subsidios.

Por lo tanto, las encuestas combinadas con las entrevistas, arrojaron los siguientes resultados: los beneficiarios de estos subsidios provenían de estrato uno y dos,  a pesar de que ahora, viviendo en Villa Alcázar sean considerados de estrato 3 (Aunque se les aplican tarifas en los servicios públicos de estrato 2 por ser Vivienda de Interés Social) ya que este proyecto está ubicado en la parte más altá de la loma de suba, y colinda con unos barrios exclusivos del otro lado de la montaña. Sin embargo, en los límites inmediatos de Villa Alcázar, se extienden hacia el abajo barrios como Bilbao y  Corinto que son de estrato uno y dos, y generalmente de allí  provienen los beneficiarios de este proyecto. Por esta misma razón, el nivel de ingresos de los encuestados era menor a dos salarios mínimos. Adicionalmente, encontramos que estas personas tienen nivel de escolaridad promedio de bachillerato y en promedio sus hogares están conformados por cinco personas. También, expresaron que el monto de subsidio que habían recibido por parte de las diferentes cajas de compensación (Colsubsidio, Cafam, Compensar)estaba en un rango entre 6.5 y 10 millones de pesos. En general, los encuestados expresaron que los trámites eran tediosos y exigentes, pero una vez los papeles estuvieran completos, la otorgación de subsidios era relativamente rápida (de dos a tres meses).  Adicionalmente, los resultados de las encuestas nos permitieron saber que estas personas tenían un ahorro previo y generalmente sus padres o familiares habían contribuido parcialmente a la porción de recursos propios estipulados por la caja de compensación para la compra de  esa vivienda. Por otra parte, las entrevistas realizadas a dos residentes del barrio El Rincón, donde está ubicado el proyecto, nos expresaron algo diferente. La primera entrevistada, Mirna Arcia nos dijo que no había podido acceder a estos subidios porque con sus pocos ingresos no había tenido la oportunidad de abrir una cuenta de ahorros, y por lo tanto, Colsubsidio le había negado el subisidio. Sin embargo, también nos comentó que había gran negligencia por parte de la caja de compensación ya que esta sólo le respondió a su petición de subsidió casi seis meses después. Nuestra segunda entrevistada, Nancy Granados, nos dijo que ella tampoco había podido acceder al subsidio porque a pesar de tener un crédito en el Fondo Nacional del Ahorro de veinticinco millones, el agente que manejaba su caso se negó a hacerle caer en cuenta que el costo de las casas en Suba era más elevado de lo que ella creía, y si quería recibir el subsidio tendría que irse a vivir a Soacha o a Mosquera, dos sitios donde ella no quería tener su casa por la gran distancia a su trabajo, y la desmejora de su calidad de vida. Estas dos señoras, madres cabeza de familia, dicen que su meta en la vida es tener una casa propia, pero que las entidades estatales y las cajas de compensación dificultan el proceso y no guían adecuadamente a la población para asegurar una vivienda digna.

Tras estos resultados decidimos reafirmar la responsabilidad social que tienen estas entidades  público estatales en su papel fundamental de gestionar un tema de interés público, como la vivienda, a su vez relacionandolo con los autores y las lecturas estudiadas en el curso de Gestión de lo Público. Nuestro análisis es el siguiente.

El Estado ha tenido que intervenir para tratar de resarcir su propia falla, y al mismo tiempo cumplir con sus funciones primordiales de proveedor de vivienda. La construcción de vivienda de interés social, a la luz de Beshley y Ghathak se puede clasificar como un bien público ya que las externalidades positivas que genera, es decir el aumento en la calidad de vida que produce una vivienda adecuada para una familia humilde, tiene un impacto benéfico a largo plazo para toda la sociedad[3]. En contraste, si se ve la vivienda desde la definición pragmática de Stiglitz, podemos categorizarla como un bien privado por ser al mismo tiempo excluible y rival[4]. Sin embargo, reitero que con la interpretación más amplia de los bienes públicos de Beshley y Ghatak, podemos concluir que la construcción de vivienda de interés social es un bien público3. Por consiguiente, si el Estado, a través de entes públicos estatales (Fonvivienda), provee de manera efectiva estos bienes públicos está generando un aumento significativo en la calidad de vida de estas personas y generando unos efectos secundarios que no fueron previstos inicialmente en sus factores de producción, y que más adelante generarán progreso y desarrollo humano en el país3.

Este tipo de aumentos en la calidad de vida se pueden relacionar claramente con lo que proponía el economista Bengalí, Amartya Sen, que argumentaba que el PIB per cápita es un medio más no un fin5. Por eso, por medio de un aumento en los factores no monetarios, como mejoras en educación, mejoras en la provisión adecuada de servicios públicos, o aumento en la construcción de viviendas de interés social, se puede alcanzar un alto bienestar humano5.  Adicionalmente, siguiendo la línea de Sen, se puede argumentar que una población con sus necesidades básicas satisfechas, entre estas la vivienda, es una población con mayores libertades instrumentales[5]. Por ejemplo, las oportunidades sociales se verían potencializadas para una población que por medio de vivienda digna podría liberarse de condiciones de insalubridad o de enfermedades mortales5. Este tipo de libertad cobra vital importancia ya que contribuye al desarrollo económico y a las libertades adicionales que resultan de la prosperidad económica5.

El ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tiene un principio subyacente de Sen y Garay en sus políticas públicas en el sentido en que este no considera al receptor del subsidio de vivienda como un beneficiario pasivo[6]. Es decir, por medio de mecanismos de control y motivación, logra que las personas que ya tengan un ahorro previo consolidado accedan a estos subsidios con prelación, y por lo tanto tengan unos incentivos que los impulsen a cuidar y ahorrar los pocos recursos e ingresos que tienen, y a valorar el subsidio que reciben por parte del gobierno. En este sentido, se visualiza al ciudadano como un ente que tiene derechos, pero también deberes, y así mismo como el Estado le provee una ayuda para la construcción o mejoramiento de sus viviendas, éste tiene que cumplir con ciertos requisitos para ser acreedor de dicho subsidio y haber ahorrado anticipadamente.  Lo cual es visto en el caso de los encuestados que sí pudieron acceder al subsidio porque tenían un ahorro previo, mientras que Mirna y Nancy no lo tenían, y  por ello el Estado le negó esta ayuda económica.

Otra lectura del curso con la cual se puede hacer un paralelo con Fonvivienda y su gestión de un tema de interés público como lo es la vivienda es el Informe de Desarrollo Humano de Bogotá, redactado por las Naciones Unidas en el año 20087. Tal y como ellos lo plantean la aglomeración en Bogotá presenta un gran problema para la gestión de la ciudad porque genera tres externalidades negativas, denominadas como “las 3 c’s”: congestión, contaminación y criminalidad7. Además, los límites iniciales con los que fue pensado Bogotá, (al oriente y al sur oriente con los cerros, al occidente con el río Bogota, y al norte con la calle 250), para que hubiera un cinturón verde donde las cotas de la ciudad fueran visibles no se han cumplido7. La ciudad y la densidad poblacional ha crecido a un ritmo desmedido e inesperado, y factores como el desplazamiento por violencia han generado un boom en el surgimiento de barrios marginales que han invadido estas zonas periféricas. Por lo tanto, el Informe de Desarrollo Urbano es acertado al señalar que para que exista un buen nivel de desarrollo humano urbano, en la esfera espacial, tiene que aumentar el acceso a la vivienda, la movilidad, los espacios públicos, los servicios públicos, la disposición de residuos y un medio ambiente sano[7].  Por eso, localidades como Ciudad Bolívar nacieron de la necesidad de regularizar a ciento cincuenta barrios subnormales, donde la vivienda como los servicios públicos tuvo que ser provistos por el Estado o entes público no-estatales7.

Adicionalmente basándonos en las otras dos lecturas del curso, las de Bresser y de Rico, podemos confirmar que la clasificación adecuada de nuestro actor es la público-estatal. De acuerdo con la definición dada por Bresser de un ente público-estatal, es una esfera o forma de propiedad que cumple las siguientes características[8]:

1) Hace parte del aparato del Estado

2) Está subordinada directamente al gobierno.

3) Está claramente volcada al interés público.

4) No tiene fines lucrativos.

Tomando esto como base podemos corroborar estas cuatro características en nuestro actor Fonvivienda de la siguiente manera:

Para la primera característica, tomamos el organigrama del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y encontramos que Fonvivienda hace parte de la División de Dirección del Sistema Habitacional. La segunda característica que dice que está subordinada directamente al gobierno se puede comprobar ya que Fonvivienda es una dependencia del ministerio, y el ministerio es una dependencia del Estado, por lo que todas las acciones que esta tome deben ser reportadas al gobierno de turno. En la tercera característica, encontramos que Fonvivienda sí está volcada al interés público porque tiene como objetivo disminuir el déficit habitacional del país, en términos cualitativos y cuantitativos. Por último no tiene ánimo de lucro ya que no genera utilidades, ni tiene entes particulares que se vean beneficiados por el ejercicio de esta entidad.

De la lectura de Rico, pudimos observar, que ella hace una referencia directa a nuestro tema de investigación ya que se concentra en las historias de invasión y en la problemática que presentan los barrios marginales conocidos en distintos países latinoamericanos como las favelas, los morros, o las comunas. Rico plantea una tesis muy interesante donde dice que con “el crecimiento de las ciudades ha predominado una “urbanización sin desarrollo”, y el crecimiento de una clase urbana pobre, desempleada o empleada informalmente, y sin acceso a una vivienda digna o propiedad formal” .[9] Con el relato que ella hace del surgimiento del barrio Jerusalén, nos permite ver como los entes público-estatales han fallado de manera recurrente.

Todos los autores que hemos leído en este curso ayudan a construir el marco teórico que arropa un tema tan vigente y neurálgico para el aumento del desarrollo humano de Bogotá  y de Colombia como lo es la vivienda de interés social. Por eso, el aporte de cada autor, en especial el de Besley y Ghathak, Sen, Garay, Besser y Rico, nos permiten profundizar más acerca del tipo de actor y del tema de interés público que representa Fonvivienda en nuestro proyecto de Investigación. Es así como se puede afirmar que con este trasfondo de la teoría de la gestión de lo público podemos analizar con mayor agudeza, y mejores herramientas nuestro actor público estatal.

Tras esta minuciosa investigación y después del análisis de los resultados de nuestro trabajo de campo, debemos llegar a varias conclusiones. En primer lugar, debemos afirmar que Fonvivienda es un ente poco conocido tanto entre sus beneficiarios como por los que aún no han recibido subsidios. Además, pensamos que a pesar de los esfuerzos del Estado para auxiliar la necesidad por vivienda, la situación de déficit actual es realmente alarmante, y a este ritmo, no se logrará solucionar en el mediano plazo puesto que el problema crece más rápido que la solución. De igual manera, creemos que las soluciones al problema de vivienda no se deben restringir únicamente a proveer el bien físico. También se debe entender este problema como un tema más amplio y más profundo que depende de muchos factores, tales como la falta de acceso a la educación y a la salud. Por esta razón, pensamos que la solución real a esta situación de déficit habitacional, debe ser un complemento y una combinación de factores que permita a la población no sólo mejorar sus condiciones físicas, sino sus oportunidades sociales, para así potencializar el desarrollo de las ciudades, y aumentar el desarrollo humano.

Bibliografía

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Trámites y Servicios. Postulación  y Asignación al Subsidio Familiar de vivienda. Encontrado en la WEB en: http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=762&conID=2043&pagID=1676

Pizano. Eduardo. “Macroproyectos de Interés Social Nacional: herramienta para la productividad”. Seminario de Investigación Urbano y Regional ACIUR.  Septiembre 30, 2009.

Rico Gutierrez, Laura. “Ciudad Informal: la historia de un barrio ilegal”. 2009. Facultad de Derecho. Universidad de los Andes.

Besley and Ghathak. Public Goods and Economic Development. London School of Economics. July 27, 2004.

Sen, Amartya. Fronteras de la economíaa del desarrollo: El futuro en perspectiva. “De que se trata el desarrollo”. Banco Mundial. 2002.

Garay, Jorge Luis. “Construcción de lo público y ciudadanía”. Repensar a Colombia- Hacia un nuevo contrato social-. Talleres del Milenio.

Informe de Desarrollo Humano  2008 Bogotá. Bogotá una apuesta por Colombia. PNUD Colombia. Julio de 2008. Jorge Iván González, Director 2007-2008.

Stiglitz, Joseph. “ Los Bienes Públicos y los Bienes Privados suministrados por el Estado”. La economíaa del Sector público.  Capítulo 6. Tercera Edición.

Bresser y Cunill. “Entre el Estado y el Mercado: Lo público no-estatal.” Bresserpereira.ecn.br. Personal page. Pgs. 1-39.


[1] Pizano. Eduardo. “Macroproyectos de Interés Social Nacional: herramienta para la productividad”. Seminario de Investigación Urbano y Regional ACIUR.  Septiembre 30, 2009.

[2] Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Trámites y Servicios. Postulación  y Asignación al Subsidio Familiar de vivienda. Encontrado en la WEB en: http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=762&conID=2043&pagID=1676

[3] Besley and Ghathak. Public Goods and Economic Development. London School of Economics. July 27, 2004.

[4] Stiglitz, Joseph. “ Los Bienes Públicos y los Bienes Privados suministrados por el Estado”. La economíaa del Sector público.  Capítulo 6. Tercera Edición.

[5] Sen, Amartya. Fronteras de la economíaa del desarrollo: El futuro en perspectiva. “De que se trata el desarrollo”. Banco Mundial. 2002.

[6] Garay, Jorge Luis. “Construcción de lo público y ciudadanía”. Repensar a Colombia- Hacia un nuevo contrato social-. Talleres del Milenio.

[7] Informe de Desarrollo Humano  2008 Bogotá. Bogotá una apuesta por Colombia. PNUD Colombia. Julio de 2008. Jorge Iván González, Director 2007-2008.

[8] Bresser y Cunill. “Entre el Estado y el Mercado: Lo público no-estatal.” Bresserpereira.ecn.br. Personal page. Pgs. 1-39.

[9] Rico Gutierrez, Laura. “Ciudad Informal: la historia de un barrio ilegal”. 2009. Facultad de Derecho. Universidad de los Andes.

 

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