Unidad de Atención a Víctimas(UVA)

La Gestión de lo Público

Trabajo de Campo – Entrega Final

17 de mayo de 2012

 

Juliana Bayona; Daniela Castelblanco; Juan Martin Galvis; Gabriel González.

  1. INTRODUCCIÓN:

 

Colombia es un país en conflicto desde hace más de medio siglo. El conflicto armado hace parte de la cotidianidad de nuestra nación, y las consecuencias que han surgido de este han sido devastadoras en muchos frentes. Garay plantea que la violencia ha llevado al país a experimentar “importantes transformaciones en su estructura política, económica y social” y esta violencia, sin duda alguna, se puede asociar al conflicto (Garay, Pág. 95). De manera similar, la violencia ha profundizado las desigualdades sociales y ha impedido “(…) la construcción, el enriquecimiento y la legitimación democrática de lo publico” (Garay, Pág. 95). Involucrados en este conflicto hay diversos actores, y entre ellos destacamos a los desplazados. A lo largo de los años, los grupos armados al margen de la ley, a través de su estrategia de terror y buscando eliminar la población para así lograr el control del territorio, han desterrado a la población civil (Arjona, Pág. 32). El reporte de registro único de la población desplazada[1], determina que hasta el 2011, 3,875,987 personas habían sido desplazadas de sus tierras.

 

Considerando los datos de población total presentados en el censo del 2005[2], la población desplazada representa el 9.34% de la población colombiana, y aunque está lejos de ser la mayoría, la cifra es preocupante cuando se tiene en cuenta que a este sector se le están vulnerando la mayoría de los derechos fundamentales, y que el desarrollo del país y la construcción de lo público se dificultan mientras tengamos sectores de nuestra población a lo que no les estamos garantizando lo esencial.

 

Inicialmente, por medio de este trabajo quisimos entender cuales son las estrategias de prevención y como funciona la protección de la población desplazada para así abarcar todo el proceso que ésta llevando a cabo el Estado con este grupo específico. Además, con el objetivo de llevar a cabo una investigación completa y considerar las dos caras de la moneda, se determinó fundamental indagar sobre la percepción de los beneficiarios del programa. Con este fin, se planteó la siguiente pregunta de investigación: ¿De qué manera la Unidad de Atención a Víctimas ha aplicado sus estrategias para prevenir el desplazamiento forzado, y por medio de qué herramientas intenta garantizar la protección una vez la población vulnerada ha recibido el apoyo de la entidad? ¿Cómo perciben las víctimas el apoyo que ellos reciben? Sin embargo, a medida que avanzamos en la recolección de información y en el análisis de la misma, redireccionamos el trabajo para contemplar únicamente el apoyo que el Estado, a través de la Unidad de Atención a Víctimas, brinda a la población que ya fue víctima de desplazamiento forzoso. En esta segunda etapa, conservamos el componente de la percepción de los desplazados; también fue preciso incluir en nuestro análisis los cambios que presenta la UAV con respecto a las entidades estatales que existían antes para la atención de ésta misma población, y como estos cambios se han visto reflejados al momento de implementar las políticas. Teniendo lo anterior en cuenta, modificamos la pregunta e incluimos una sub-pregunta: ¿De qué manera la Unidad de Atención a Víctimas brinda apoyo a la población desplazada y cómo perciben las víctimas el apoyo que reciben? ¿A parte de los cambios de razón social, hay realmente una diferencia entre lo que eran Acción Social y la UAO y la Unidad de Atención a Víctimas? ¿Cómo se han reflejado estos cambios en los procesos que atraviesa la población?

 

El trabajo, dividido en 4 secciones presentará una breve descripción de la metodología, desarrollará un marco teórico y conceptual sobre el cual se basará el análisis de esta situación de interés público, hará una descripción de la Unidad de Atención a Víctimas y analizará el desempeño de su trabajo tanto a la luz de la información brindada por la Unidad, como a la que se obtuvo de las conversaciones con los beneficiarios del apoyo. En esta tercera sección además se harán las explicaciones pertinentes sobre los cambios que hubo entre las entidades estatales que anteriormente estaban encargadas de brindar apoyo a la población desplazada y la UAV y cuáles de éstos realmente se han visto reflejados en el funcionamiento. Finalmente, se expondrán las conclusiones.

 

  1. METODOLOGÍA:

Dado que nuestro trabajo buscó analizar el apoyo que la Unidad de Atención a Víctimas brinda desde ambas caras de la moneda, fue necesario hablar tanto con quienes brindan el apoyo, como con los beneficiarios.

Para obtener la información pertinente, el pasado 13 de abril se realizó una entrevista a Sebastián Zuleta, asesor de la Unidad, quién nos proporcionó información sobre el DPS en general, y específicamente de la Unidad. A partir de esta fue posible determinar cual es el plan de apoyo que el Estado pretende dar, y de que manera busca ayudar a la población desplazada a salir de su precaria situación. Posteriormente, el 30 de abril, visitamos la Unidad ubicada en Puente Aranda y conversamos con 10 beneficiarios del programa. Hablamos con algunos de ellos esperando en la fila, y con otros una vez habían ingresado. De estas conversaciones fue posible llegar a una serie de conclusiones sobre las percepciones que los desplazados que acuden a Unidad tienen del apoyo que se les brinda.

Adicionalmente, tanto las conversaciones como la manera general en que se desenvolvió la visita fueron muy valiosas en el momento de hacer las comparaciones entre el trabajo que desempeñaban las instituciones en el pasado y cuáles fueron los cambios que se presentaron.

 

  1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL

La población en situación de desplazamiento es una que ve sus derechos fundamentales vulnerados. Según Ibañez, el desplazamiento forzado en el país resulta en violaciones sistemáticas del derecho a la vida en condiciones de dignidad, a escoger el lugar de domicilio, a la salud, a la educación y a la libertad de expresión, entre otros. El Estado, que supuestamente es uno social de derecho, no ha sido capaz de garantizar las libertades instrumentales de las que nos habla Sen, esas que “resultan en la prosperidad económica” (Sen, pág. 512).

Pero devolviéndonos un poco, la falta de garantía de estas libertades hace casi imposible la construcción de lo público. Garay explica que lo público lo determinan los individuos de la población civil, mediante la definición de los intereses colectivos, a través de la reflexión de los intereses individuales, y a partir de las relaciones, los conflictos y las divergencias entre el yo como individuo y el resto de la sociedad (Garay, Pág. 74). Sin embargo, la exclusión social, que resulta de la vulneración de los derechos, no permite que los ciudadanos que viven en condiciones de desplazamiento forzado entren a participar ni contribuyan al proceso de construcción de lo público; por sus condiciones de vida, los desplazados se pueden considerar como una población marginada y con oportunidades limitadas. Como consecuencia de lo anterior, ellos no disponen del acceso necesario que requieren para convertirse en actores de cambio y arquitectos del interés público (Garay, pág. 78). Adicionalmente, la precariedad institucional del Estado y la fragmentación social y económica resultantes de la violencia y el narcotráfico han frenado aún más la construcción de lo público en el país. Con respecto a la precariedad institucional, cabe resaltar que la situación impide “el desempeño de funciones y responsabilidades básicas e inalienables que le corresponden a un Estado democrático” (Garay, Pág. 80). Ésta fragilidad de la institucionalidad se expresa en la suplantación por parte de grupos armados al margen de la ley, que en zonas donde la presencia del Estado es limitada o nula, desempeñan el papel de autoridad.

Todo lo anterior, presenta de una manera general los temas de interés público que conciernen a la Unidad de Atención a Víctimas y que han surgido como consecuencia del conflicto armado en el país. Reconociendo que el desplazamiento resulta de una falla del Estado; su incapacidad de estar presente en todo el territorio y proteger a sus ciudadanos de los grupos armados ilegales, ésta entidad propone una serie de soluciones y alternativas que contrarresten los efectos negativos causados por el conflicto. Las soluciones propuestas resultan de especial importancia al considerar, como menciona Ibañez, que “… los procesos de reparación son esenciales para garantizar la superación del conflicto armado y la transición hacia una paz sostenible” (Ibañez, pág 7).  Más precisamente, la Unidad ha intentado garantizar los derechos de la población, involucrándolos y acogiéndolos en programas, para así asegurar que la población desplazada vuelva a la condición de ciudadanos como receptores de derechos y garantes de obligaciones.

 

  1. DESCRIPCIÓN DEL ACTOR Y ANÁLISIS

La Unidad de Atención a Víctimas es una entidad perteneciente al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), órgano que encabeza el sector de inclusión social y la reconciliación y que hace parte de la rama ejecutiva del gobierno colombiano. Está entidad fue creada recientemente y adscrita a ésta está la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia de ACCIÓN SOCIAL que es la responsable del  Programa de Atención a Víctimas de la Violencia (Ley 418 de diciembre 26 de 1997, sus prórrogas y modificaciones), de la Administración del Fondo para la Reparación de las Víctimas (Artículo 54 de la Ley 975 del 25 de julio de 2005) y del Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa (Decreto 1290 del 22 de abril de 2008). Lo anterior denota que esta entidad no sólo está encargada de los programas establecidos por el actual gobierno, sino que también ha acogido proyectos de gobiernos anteriores para que éstos sigan su curso.

Nuestro actor reconoce la grave situación generada por el desplazamiento forzado y está buscando desarrollar una política pública, basada en los indicadores de goce efectivo  de los derechos, para brindarle atención a esta población. Está dividida en un sector que se ocupa de las víctimas de la violencia y otro directamente de los desplazados.  Este segundo plantea “un modelo de atención creado bajo los lineamientos de política establecidos por diferentes instituciones del SNAIPD[3], cuyo objetivo principal es lograr una atención integral para la población en situación de desplazamiento” (Subdirección de Atención a Población Desplazada, n.pág). El modelo está compuesto por tres líneas de acción, la prevención y la protección, la atención integral y la verdad, justicia y reparación. Como ya se mencionó, el enfoque de éste trabajo de investigación es la protección.

 

El ejercicio de la protección inicia una vez los derechos ya han sido vulnerados y para éste se ha planteado una política específica cuyo marco ha sido diseñado teniendo en cuenta el proceso que lleva a cabo un desplazado desde que sucede el hecho victimizante. Cuando existe el desplazamiento forzado, la población acude a uno de los municipios receptores, en donde proceden a hacer una declaración de los hechos ante el Ministerio Público. En ese momento las víctimas son remitidas a la Unidad de Atención a Víctimas que inmediatamente  debe iniciar los trámites de ayuda humanitaria de emergencia que incluyen el cubrimiento de las necesidades más básicas, así como ayuda psicológica y social.  A partir de ahí se inician en una ruta de estabilización socioeconómica, y la ayuda que ofrece la Unidad deja de ser de emergencia y se convierte en la que ellos denominan transicional. El propósito de ésta es cambiar las condición de desplazados de las personas pertenecientes al programa a una de ser humano a quién se le garantizan todos sus derechos. Una vez se logra este objetivo, la víctima tiene la posibilidad o de ser re-ubicado o de volver al lugar de donde fue desplazado inicialmente, intentando siempre que las personas logren volver a estar en una situación semejante a en la que estaban antes de que ocurriera el desplazamiento. Estos últimos trámites se hacen bajo el marco de la reparación integral y las garantías de no repetición.

 

Sin embargo, una cosa son los programas que ha planteado la UAV con el propósito de mitigar los efectos del desplazamiento y otra muy distinta es el impacto real que estos han tenido. Debemos reconocer que llevar a cabo un programa de acogimiento en un país en conflicto no es tarea fácil, pero ésta, como muchas otras, es una responsabilidad del Estado y este debe encontrar la manera de responder.

 

Con respecto a la efectividad en el cubrimiento, Sebastián Zuleta mencionó que “a 2007 de estaba atendiendo efectivamente un 40% de los casos de desplazamiento” según él, entre enero y agosto del 2011 se atendieron efectivamente el 60% de los casos” (Sebastián Zuleta, Entrevista min. 38). Una cosa es decirlo y otra muy diferente es hacerlo. Tras haber visitado la Unidad, nos preguntamos que mecanismos estará usando el gobierno para medir esto, sin duda alguna, la percepción de los desplazados no fue considerada.

 

También queremos resaltar la longevidad de los procesos de espera para recibir ayuda de los desplazados. No sabemos determinar si es falta de compromiso por parte del Estado, carencia de personal en las instituciones proveedoras de la ayuda, o en general falta de iniciativa y decisión para ayudar. El DPS justifica que siempre han sido procesos demorados pero que actualmente se han reducido estos tiempos de espera y que se reducirán aún más una vez se haya completado la transición de Acción Social al DPS con la Unidad de Atención a Víctimas.  Esta transición permitió adaptar el programa existente, y aprovechar la inercia del mismo, enmarcándolo en la nueva Ley de Víctimas. La Unidad asegura que con estos cambios la atención se tornó más integral y digna, y que la longitud de tiempo de los procesos también disminuyó. Pero una vez más, la percepción de los beneficiarios difiere sustancialmente. Los desplazados no son conscientes que hubo un cambio; incluso hoy ellos se refieren a la entidad que presta las ayudas como la UAO. Lo anterior lleva a pensar que la transición que hubo fue únicamente a nivel institucional; cambiaron la razón social para dejar de lado todas las falencias de Acción Social, el Estado maquilló lo que ya existía y lo vendió con un nombre nuevo.

Por otra parte, las fallas en la comunicación entre los beneficiarios y la Unidad, en nuestra opinión, genera malentendidos y disconformidad. En nuestras conversaciones notamos que los beneficiarios creen que los apoyos que el Estado les brindará es diferente al que este ha estipulado que dará. Aunque no descartamos el hecho que en ocasiones el Estado promete más de lo que está en su capacidad de entregar, sí observamos que por falta de comprensión algunos de los beneficiarios están esperando ayudas que el Estado no ha dicho que otorgará.  Un primer ejemplo de esta falla en la comunicación es la falta de comprensión con respecto a quien realmente es el encargado de dar las ayudas. Por un lado, los desplazados hablan de la UAO, y en el gobierno hablan de la UAV. Para quienes trabajan en la entidad, la UAO – Unidad de Atención y Orientación – es solamente el espacio, aquí se congregan el distrito y la UAV (antes Acción Social). Otro ejemplo claro es el de una beneficiaria que cree que las ayudas humanitarias de emergencia, que se entregan en el momento inicial y crítico justo después del desplazamiento con el objetivo de redireccionar a los beneficiarios a otras actividades que les puedan generar ingresos, le siguen correspondiendo, a pesar que ya lleva más de dos años en el programa.

Ahora bien, el punto de vista institucional que hemos presentado, y las falencias que los beneficiarios encuentran en los programas es únicamente un lado de la moneda. No sería justo presentar sólo este ya que entre la gran proporción de personas y familias que el Estado, a través de sus diferentes entidades ha atendido, hay quienes sí se han visto beneficiados.

Algunas de las personas con quienes hablamos en la Unidad de Puente Aranda corroboran y agradecen los esfuerzos que el gobierno ha hecho por repararlos por sus pérdidas. Tras haber tenido que abandonar su tierra y sus pertenencias, y trasladarse a Bogotá que es poco acogedora, estas personas han logrado recomenzar sus vidas y volverse a organizar gracias a los beneficios que el Estado les ha brindado. Ellos consideran que el Gobierno está haciendo las cosas bien, que la atención es integral y que en general los procesos y los tiempos de espera son eficientes. Sin embargo, a partir de esto surge la duda de cuáles son los criterios que quienes se encuentran satisfechos están usando para evaluar la atención que están recibiendo, existe la posibilidad que ante tantas desgracias que han tenido que enfrentar ellos consideren procesos y situaciones deplorables satisfactorias y aceptables.

El discurso institucional que nos dieron en el DPS con respecto al funcionamiento de la UAV, hace pensar que la Unidad es una entidad eficiente, que logra reparar de manera integral a las víctimas del desplazamiento forzado. Sin embargo, tanto las cifras como las percepciones de la mayoría de los beneficiarios, apuntan a lo contrario.

Si bien las mejoras en las condiciones de seguridad en el país han llevado a una disminución en la tasa de aparición de desplazados, el número de personas que se encuentran en esta precaria situación no ha disminuido. ¿Cómo pueden los funcionarios de la UAV afirmar que están haciendo su trabajo, si esta entidad ha planteado como objetivo que las víctimas del desplazamiento logren re-hacer sus vidas, que tras recibir el apoyo puedan volver a vivir en condiciones similares o mejores a las que lo hacían anteriormente? Si realmente lo estuvieran haciendo, entonces cada vez la proporción de la población, cuyos derechos son vulnerados como consecuencia del desplazamiento, sería menor. Recalcando sobre estas cifras están las percepciones de los beneficiarios, que indican que no se sienten bien atendidos, y que las reparaciones que les otorga el Estado son insuficientes, y en algunos casos hasta nulas.

  1. CONCLUSIONES

El desplazamiento forzado, en Colombia, resulta del conflicto armado, la guerra informal que se ha basado en el control del territorio por los diferentes grupos combatientes. El 9.34% de la población colombiana ha tenido que salir corriendo, abandonar sus hogares y sus fuentes de ingresos y subsistencia y trasladarse a las grandes ciudades. En estas, desafortunadamente se congrega pobreza y las oportunidades de salir adelante son realmente limitadas.

Tanto como por la situación del desplazamiento en si, como por las situaciones en que pasan a vivir las víctimas de esta situación, la población desplazada es una que ve muchos de sus derechos fundamentales vulnerados. Ibañez menciona, entre muchos otros, el derecho a la vida en condiciones de dignidad, el derecho a escoger el lugar de domicilio, a la salud, a la educación y a la libertad de expresión. Estos constituyen los derechos básicos que el Estado debe garantizar a sus ciudadanos si espera que a cambio estos participen activamente, que sean los ciudadanos con obligaciones que describe Garay.

El Estado es consciente que es por sus fallas que han emergido este tipo de situaciones, y que es su responsabilidad encontrar una manera de ayudar y reparar a la población desplazada. Actualmente, con este fin, existe la Unidad de Atención a Víctimas, sin embargo, esta es una institución reciente, que remplaza a Acción Social. En nuestro trabajo y análisis concluimos que el cambio fue a nivel institucional, no vimos que haya sido una medida efectiva que se haya reflejado en diferencias importantes en el proceso que viven quienes acuden a la UAV.

Tener la obligación de garantizar vivienda, alimentación, salud, ayudar en el proceso de integración y reparación implica un esfuerzo extraordinario de todo tipo por parte de un gran número de personas, y aún así, los que se están haciendo no son suficientes.  Las cifras de desplazados no han disminuido, a pesar que las tasas de desplazamiento si han decrecido, y de igual importancia es el hecho que la población que se beneficia de los programas de reparación no está satisfecha. La mayoría piensa que no está siendo reparada, incluso consideran que en la Unidad se perpetúa la violación de sus derechos.

Para concluir de manera clara y concisa con respecto a la pregunta de investigación, debemos tener en cuenta las dos partes involucradas. Por un lado, la Unidad de Atención a Víctimas ha adaptado los programas que ejecutaba Acción Social y plantea el otorgamiento de Ayuda Humanitaria de Urgencia y de Emergencia, y el acompañamiento por el camino al re-establecimiento de las condiciones de vida apropiadas. Sus programas contemplan una atención integral a las personas que han sido víctimas del desplazamiento forzado y Sebastián Zuleta a quién tomaremos como representante de la entidad, considera que las ineficiencias están íntimamente relacionadas a la transición que se está llevando a cabo. Con respecto a esta concluimos que es más una fachada que montó el Estado; fue un cambio que se presentó a nivel institucional pero que no se vio reflejado en diferencias en los procesos que adelantan los desplazados.  Ellos, en la mayoría de los casos no sienten que la UAV haga un buen trabajo de recompensarlos por sus pérdidas. Más allá de sentir que sea suficiente o no, no se sienten bien atendidos, consideran que pierden el tiempo, que son muchas vueltas burocráticas que rara vez se ven reflejadas en beneficios para ellos.

Claramente hay una disgregación entre lo que la Unidad plantea para reparar a las víctimas, y lo que piensan que están logrando y lo que las víctimas sienten que están recibiendo. Entendemos que la cifra de desplazados es realmente grande, y que ante estas necesidades nada será suficiente, pero creemos que si es muy importante que se encuentre la manera de ser más eficiente en la alocación de los recursos, que logren dar a las víctimas lo que realmente representará una diferencia en sus vidas y les permitirá salir adelante. No todos estos son cambios que impliquen grandes cantidades de dinero. Las fallas en la comunicación se pueden mejorar si los funcionarios se toman el tiempo de realmente explicar, si en vez de atender a 10 personas a la ligera se dedican a solucionar todo lo que puedan por una, brindándole así una atención realmente integral, y presentándole la oportunidad de salir adelante. La percepción de la atención también se puede mejorar si se dedica más tiempo y esfuerzo al elegir a las personas que trabajarán con la UAV, estas deben ser personas capaces de lidiar con las situaciones de la vida cotidiana de los desplazados, que comprendan y puedan intentar ponerse en los zapatos de los beneficiarios, para así aproximarse a crear las situaciones de garantía y protección de los derechos.

Pero en una perspectiva más amplia, lo anterior es realmente preocupante cuando lo consideramos a la luz de una afirmación de Ibañez: “Parecería entonces que estos programas son efectivos en una etapa de transición de la ayuda humanitaria de emergencia a la estabilización socioeconómica, pero no ofrecen soluciones permanentes” (Ibañez, pág. 33). La idea que tiene la UAV de sacar a los desplazados de su precaria condición y devolverles la ciudadanía que garantiza los derechos no se van a lograr con las estrategias que se están implementando.

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFÍA:

Arjona, Ana María. (2008). GruposArmados, Comunidades y Órdenes Locales: Un       Enfoque Interrelacional. In F. González (Ed.), Hacia la reconstrucción del país:            desarrollo, política y territorio en regionesafectadaspor el conflictoarmado          (pp. 1-41).      Bogotá: CINEP-ODECOFI.

“Boletín – Censo General 2005”. Recuperado el 12-04-12 de

http://www.dane.gov.co/files/censo2005/PERFIL_PDF_CG2005/00000T7T000.PDF

“Dinámica del Desplazamiento Forzado en Colombia” Reportes Registro Único de Población Desplazada”. Última actualización 11-09-2011. Recuperado el 10-04-12 de http://www.dps.gov.co/EstadisticasDesplazados/

Garay, L. (2002) “Repensar a Colombia: hacia un nuevo contrato social.” (Págs. 69 – 101)

Ibañez, A. , Moya, A. (2006). “¿Cómo el desplazamiento forzado deteriora el bienestar de los hogares desplazados?: Análisis y determinantes en los municipios de recepción”.             [Versión Electrónica]. CEDE, 1-44. Recuperado el 10 de mayo de 2012 de         terranova.uniandes.edu.co/…/Deterioro%20bienestar%20hogares.pdf

Sen, A. (2001). ¿De qué se trata el desarrollo? In G. Meier & J. Stiglitz (Eds.), Fronteras de la economía del desarrollo (pp. 509-516). Washington: BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento.

“Subdirección de Atención a Población Desplazada” Departamento para la Prosperidad Social. Recuperado el 10-04-12 de http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=295&conID=1933

Unidad de Atención a Víctimas” Departamento para la Prosperidad Social. Recuperado           el 22-04-12 de  www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?     catID=295&conlD=1933

 

 

 

 

 

 

 

 

 


[1] Información publicada en la pagina WEB de la Unidad de Atención a Víctimas

[2] Información publicada en el Boletín del Censo General del 2005

[3] Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada

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