Secretaría Distrital del Hábitat – Bogotá

Secretaría Distrital del Hábitat

Por: Diana Alejandra Benito Gutiérrez – Laura Andrea Chavarro Vélez – Diego Alejandro López Herrera y Sindy Vanessa Quintero Castro.

Estudio de Eficiencia del Programa de Subsidios Distritales de Vivienda

La gestión de lo público, por su naturaleza, involucra diversos actores. Los temas de interés público y los bienes públicos pueden ser debatidos y gestionados por actores estatales y no estatales, además de la participación y cooperación de la sociedad civil. Sin embargo resulta necesario concretar este concepto y es por ello que para el presente trabajo se desarrollará una investigación en torno a un actor Estatal, la Secretaría Distrital del Hábitat (SDHT), y su proyecto del Subsidio Distrital de Vivienda (SDV). El objetivo del trabajo es identificar a nuestro actor como un gestor de lo público y documentar su actividad en el tratamiento de un tema de interés público en Bogotá: la Vivienda. El trabajo de campo estará limitado bajo el marco de investigación de la pregunta ¿Qué proceso utiliza la Secretaría Distrital del Hábitat para otorgar el subsidio de vivienda y qué tan efectivo es? ¿Por qué tener una vivienda digna es un tema de interés público? y ¿Los subsidios son un buen instrumento? Tendiendo claro que la importancia de investigación se basa en el entendimiento y visión de ambas partes (tanto la ciudadanía como la SDHT), sentamos las bases para sustentar de una forma más objetiva la pregunta de investigación y comprobar la efectividad de la SDHT frente al tema de subsidios de vivienda, efectividad entendida como satisfacción de la ciudadanía frente a la labor que desempeña SDHT y cumplimiento de logros del programa SDV en cuanto a resultados en función del tiempo y atención al ciudadano.

Fomentar la construcción y garantizar el acceso al financiamiento es indispensable para reducir el déficit de vivienda en Colombia que afecta el 31% de los hogares[1]. Actualmente, el 56% de los hogares urbanos es propietario de vivienda, el 36,7% vive en arriendo y el 7,3% restante permanece bajo otro esquema de tenencia, como usufructo u ocupación de hecho. Ahora bien, la situación es más preocupante si se tiene en cuenta la mala distribución del ingreso y la riqueza en el país. Dado que el 77% de los hogares no propietarios devenga ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos y el 66,2% de los hogares no propietarios se encuentra dentro del sector informal, en donde la única opción de este grupo de hogares para llegar a ser propietarios, son los programas de subsidio familiar para viviendas de interés social. En estas circunstancias, señalan los investigadores, es fundamental que el Estado ofrezca mecanismos tanto para dinamizar la construcción como para facilitar el acceso a créditos y formas de financiamiento que permitan mostrar un verdadero interés por cumplir el mandato constitucional de derecho a la vivienda.

La Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, se configura como un actor Estatal[2] parte del organigrama del Distrito y por tanto del Estado. Donde sus proyectos se encuentran principalmente financiados por recursos del presupuesto distrital. Integrando por tanto el conjunto de burocracias eficaces que tienen la responsabilidad legal de lograr o proteger aspectos del bien o interés público en general[3]. Su objetivo es “formular políticas de gestión del territorio urbano y rural en orden para aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral de los asentamientos y de las operaciones y actuaciones urbanas integrales, facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular los objetivos sociales económicos de ordenamiento territorial y de producción ambiental”[4]. Las funciones básicas de la secretaría se elaboran en conformidad  con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Desarrollo Distrital y el Plan de Gestión Ambiental del Distrito, de forma tal que necesariamente participa en la articulación entre el Distrito Capital y el ámbito regional en la formulación de políticas, planes de desarrollo conjunto y planes de Desarrollo urbano del Distrito Capital[5]. Tal y como se mencionó anteriormente, la SDHT diseña la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos con base en los recursos del Sistema General de Participaciones y otros recursos de financiación definidos en la Ley 142 de 1994 para la contribución en mejoramiento del Índice de Desarrollo Humano[6], lo que la convierte en un canal entre el Estado y la sociedad[7], que en orden de cumplir sus funciones e intervenir en el desarrollo social y económico contribuye en la formación del bienestar general del ciudadano[8].

Inicialmente basados en fuentes secundarias, se obtuvo información a través de la consulta de la página de la Secretaría Distrital del Hábitat, lecturas vistas en clase, artículos, etc. Aún así, teniendo en cuenta que la resolución de nuestra pregunta de investigación está enfocada en la confrontación de las partes en cuanto al desarrollo que ha logrado el proyecto y la utilidad de los mecanismos y sus resultados, se logró establecer un contacto directo a través de funcionarios de la Secretaría y al mismo tiempo se pretendió encuestar a ciudadanos que se encontraran en alguna fase del proceso (Ver Anexo1).

  1. II. LA IMPORTANCIA DE LOS SUBSIDIOS

A la luz de Besley y Gatak (2004)[9] el acceso a vivienda, educación, agua potable, atención médica, entre otros, son esenciales tanto para el bienestar de una sociedad como para el aumento en su capacidad productiva.  Por tanto se debe tener en cuenta que aquellas acciones o intereses que lleven a un bienestar general o público son considerados de un modo u otro bienes públicos también, de forma tal que el beneficio no necesariamente debe estar directamente relacionado con el suministro o con la obtención de un bien concreto, en vez de ello se puede conducir de forma indirecta hacia un bien para toda la sociedad y para su desarrollo. Es por ello que llegamos a considerar que el interés público gestionado por parte de la SDHT es de suma importancia para Bogotá y su desarrollo humano, tal y como lo indica su Informe de Desarrollo Humano (2008)[10], en donde se señala que el desarrollo del Hábitat y vivienda, integra las nociones no sólo de territorio sino también de calidad de vida, inclusión y productividad.

Como muchos otros, el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda comparte la preocupación por diseñar políticas que faciliten el acceso a vivienda a la población vulnerable, más aun si se tiene en cuenta la condición de subdesarrollo del país. De acuerdo a este, “En los últimos tiempos, se vienen explorando esquemas diferentes a los tradicionales para financiar la adquisición de vivienda tendientes a reducir o diluir el riesgo de mercado, el riesgo de liquidez y crediticio de la operación … Multiplicando el número de personas que acceden a vivienda propia y, por ende, dinamizando el crecimiento económico y la generación de empleo“[11] Bajo este argumento se sustenta el deseo de la SDHT por desarrollar un tipo de subsidio en el que prima la generación de incentivos que promueven  la contribución e involucramiento de los beneficiarios, a través de la obligatoriedad de un ahorro programado, que entre otros efectos positivos, favorece el fortalecimiento del modelo y su subsistencia al reducir la cartera de morosos.

Haffner (1999)[12] nos aproxima a la teoría de los subsidios de vivienda y la importancia que estos tienen en la economía y en las políticas públicas. Definiendo este instrumento, como un auxilio, asistencia o contribución de dinero proveído por el Estado en forma de derechos de vivienda,  que suponen además un tratamiento preferencial entre la población, en función de su prioridad.

Por otro lado, se encuentra un aspecto generalmente ignorado dentro de los alcances de los subsidios y que es representado por el conjunto de transformaciones en las dinámicas sociales que vienen sujetas al proceso de adquirir vivienda formal subsidiada. De acuerdo a Hills (2001)[13], si bien tener vivienda formal, pagar impuestos y poseer una vida crediticia en el sistema financiero del país favorece la inclusión en la sociedad, de alguna manera se puede lograr un efecto contrario, pues al realizar estas construcciones en barrios específicos, se favorece la polarización de la ciudad y la estigmatización de los habitantes de estas zonas.

Según Buitrago[14], por medio del proyecto del SDV no solo se espera contribuir con el mejoramiento en la calidad de vida de los ciudadanos bogotanos y aportar en la creación de una sociedad incluyente en la que las personas de bajos ingresos sin importar sexo, cultura, religión o raza tienen oportunidad de gozar de un techo propio por medio de subsidios de vivienda; también se espera fomentar en el ciudadano la autogestión de su propia vivienda, de modo que los requisitos para obtener el subsidio están orientados hacia ello, hacia el auto emprendimiento, entendido inicialmente como el ahorro que permite a la persona, familia u hogar alcanzar el cierre financiero para poder postularse al programa, explicando así la premisa de la campaña de información “Ahorra o nunca”. Es así como el trabajo desarrollado por parte del programa de SDV nos aproxima a uno de los principales planteamientos de Amartya Sen (2001)[15] en su visión del desarrollo, en la cual a partir de la creación de libertades se activa la capacidad de agencia de la sociedad. A partir de implantación de la cultura del ahorro, se  invita  a la comunidad a hacer parte de su proyecto de vivienda, y de la construcción de lo público[16], teniendo en cuenta que a través de esta disciplina se contribuye a la formación de una mejor sociedad, bajo condiciones democráticas en donde la calidad de la acción colectiva dependerá de la estructura de oportunidades, tal y como lo explica Garay (2002).

  1. III. ANALISIS DEL ACTOR

Para 2009, el déficit habitacional en Bogotá ascendía a 282,678  hogares, de los cuales 271,371 (72%) correspondían a Viviendas de Interés Social (VIS) cuyo ritmo de crecimiento se proyecto en 39,000  por año, para satisfacer dicha demanda se calculó que sería necesaria la construcción anual de 61,000 VIS.[17] Entre 2005 y 2010, la SDHT ha adjudicado 3.340  subsidios de vivienda, por un valor de 27.381.162.000, de estos, 1860 ($15.088.988.100) se giraron correctamente, 1.340 perdieron su vigencia o fueron declinados ($11.184.997.100) y 140 ($1.107.176.800) se encuentran vigentes pero sin girar.[18]

En aras de solucionar el grave déficit habitacional que enfrenta la ciudad, la SDHT ha trabajado en la creación, mejoramiento e implementación del programa de Subsidio Distrital de Vivienda. Dicho programa está especialmente dirigido a población residente en Bogotá, carente de vivienda propia, sin afiliación a cajas de Compensación Familiar, con  ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos legales vigentes, acreditar el cierre financiero, adicionalmente debe ser por lo menos uno de sus integrantes colombiano y como antecedente la familia no podía haberse visto beneficiada por un subsidio de vivienda[19]. Existen tres modalidades de subsidio Distrital de Vivienda: mejoramiento de vivienda, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, para efectos de este trabajo nos centraremos en este último.

El proceso que se lleva a cabo para otorgar un subsidio de vivienda a un ciudadano por parte de la Secretaría se describe a continuación:

  1. Informarse sobre el Programa: La SDHT da a conocer la convocatoria a través de su sitio en internet y de medios masivos. La familia interesada se puede contactar de manera presencial a un Asesor de Servicio en cualquiera de los 19 puntos de atención (Red de CADE y SuperCADE), 2 Centro Hábitat (Usme y Bosa) o en la Oficina Principal de Atención y Servicio al Ciudadano. También puede solicitar información de manera telefónica  o a través del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (Línea Portal Bogotá 195)[20].
  1. Inscripción: Se hace de manera presencial, en donde el hogar interesado en acceder al subsidio se identifica y se inicia un proceso de acompañamiento por medio de los Asesores de Servicio.
  1. Postulación: Se hace la entrega de documentos que certifican que el hogar que cumple los requisitos y puede acreditar recursos propios representados en crédito ó ahorro del 10% del valor de la vivienda. A partir de esta etapa el asesoramiento y acompañamiento lo realizan los Tutores[21].
  1. Calificación: De acuerdo al cotejo de la información suministrada se asigna un puntaje a los hogares habilitados y se establecen los beneficiarios del subsidio. Así mismo se comunica a los hogares inhabilitados las razones por las cuales no continúan en el proceso. El proceso de puntuación[22] se define con mayor exactitud en el Anexo 2.
  1. Asignación: Durante el año se realizan 4 cortes y mediante actos administrativos la SDHT formaliza la asignación de los subsidios a las familias beneficiadas. De existir un empate entre hogares se evalúa: puntaje del SISBEN, condiciones especiales reportadas, pertenencia a una minoría étnica, ahorro programado con algún socio estratégico de la SDHT y último certificado electoral.
  1. Desembolso: La SDHT debe ratificar la solución de vivienda por lo que comprueba que los proyectos se hayan registrado ante la subsecretaría de inspección, vigilancia y control de vivienda de la SDHT, de modo que se realizan una visita técnica a los terrenos. Así mismo el beneficiario debe presentar una autorización de desembolso al vendedor, una copia de la escritura pública en la que se pueda constatar que efectivamente adquirió el inmueble y que lo hizo mediante el SDV, un certificado de tradición y libertad (no mayor a 30 días), un acta de recibo de satisfacción de la vivienda y un extracto de cuenta bancaria.

En cuanto al servicio brindado, la SDHT cuenta con dos tipos de servidores como se menciona anteriormente. Tanto los Asesores de servicio como los Tutores son capacitados para que tengan un amplio conocimiento del programa de subsidios, del proceso completo y de las etapas. Así mismo están orientados a la actitud de servicio amable, responsable, cálido y efectivo[23].

Aún así para mejorar su servicio la SDHT realiza una encuesta semestral de Satisfacción del Servicio que busca recoger información del ciudadano con respecto a puntos de atención, tiempos de espera, gentilidad de información y calidad del servicio que se presta. De acuerdo a la última encuesta, se encontraron aspectos favorables en cuanto al servicio y la orientación brindada, sin embargo la ciudadanía no se sentía conforme con la rapidez del proceso y los tiempos de espera.

  1. IV. ANÁLISIS DE LOS BENEFICIARIOS: Perfil, opiniones, resultados.

Además de medir la efectividad del SDV en términos de satisfacción de los usuarios, mediante la aplicación de una encuesta en las instalaciones de la SDHT se quiso producir un perfil de los participantes, así mismo a través de la realización de entrevistas se busco indagar sobre sus opiniones y motivaciones. Ver Anexos 3 y 4.

Una de las entrevistadas (cabeza de familia, madre de dos menores, trabajadora informal) manifestó que para ella tener casa propia significa alcanzar una meta en su vida, tener la posibilidad de ofrecer un mejor futuro a sus hijos, reunirse, compartir en familia y vivir dignamente. Esta mujer se encuentra en la fase de desembolso y considera el SDV con una oportunidad para comenzar, sin la cual jamás habría tenido un techo propio. El anterior testimonio nos permite confirmar la importancia de la creación de políticas no asistencialistas que activan la capacidad de agencia de los individuos, y les hace  responsables de su propio cambio.

De acuerdo a la encuesta realizada a participantes del programa de SDV se pudo establecer que en su mayoría (82%) son personas vinculadas al sector informal de la economía, un 73% son madres cabeza de hogar, el  estrato socio – económico predominante en el grupo es el 3 (50%),  el rango medio de edad oscila entre los 45 y 55 años, un 55% no procede de Bogotá y en promedio el núcleo familiar se encuentra compuesto por 4 personas.

Los resultados de las encuestas arrojaron que los ciudadanos otorgaron una alta calificación  a la accesibilidad y utilidad  de la información suministrada para la inscripción. El acompañamiento por parte de la SDHT, el trato recibido y la capacitación del personal también obtuvieron buenas calificaciones. Evaluaron como adecuado el estado de las instalaciones (dotación, orden, etc.), lo que no sucedió con la conveniencia de la ubicación de los puntos, frente a este aspecto varios manifestaron su inconformidad al tener que realizar largos traslados desde  sus domicilios y/o lugares de trabajo hasta las instalaciones de la SDHT para adelantar el proceso, incurriendo en gastos de transporte y pérdida de tiempo. Los lapsos de espera entre fases del proceso también obtuvieron buenas calificaciones, a excepción del desembolso, etapa que obtuvo 3,3 sobre un total de 5.

El descontento más evidente se centra en la deficiente oferta habitacional y en la ausencia de medios efectivos para formular sugerencias y/o reclamos, por otro lado en los participantes  cuyo desembolso aún no estaba aprobado se percibió cierto grado de frustración y dificultad en la identificación de la etapa del proceso en la que se encontraban.

  1. V. CONSLUSIONES Y DISCUSIÓN
  1. Una de las fallas más importantes en cuanto a la agilidad y efectividad del proceso de asignación del subsidio distrital de vivienda, es la demora que se presenta a la hora de hacer efectivo el desembolso del SDV, así lo reconoció en entrevista el Gerente de gestión Financiera de la SDHT Jairo Buitrago, quien expresó que la existencia de este fenómeno se debía  principalmente a los limitados recursos destinados la cartera por parte de la Alcaldía Mayor. Lo que contrasta con el exceso de oferta de los SDV destinados a familias desplazadas. Esto lleva a concluir que el distrito desconoce la dimensión real de la situación de desplazamiento y no toma en cuenta las sugerencias de la SDHT, generando ineficiencias que retrasan los trámites y evidencian falta de coordinación entre las organizaciones estatales.
  1. Es importante dejar abierta la posibilidad de investigar cómo afecta a los subsidios de vivienda, los precios y la oferta de vivienda que están en el segmento de interés para los beneficiarios. Lo anterior surge ante la creciente inconformidad de las familias frente a una oferta habitacional viable y su preocupación por los incrementos en los precios de la vivienda, razón por la que sería interesante analizar el impacto de un oportuna reactivación del sector constructor por medio de los subsidios, pero ¿cómo estos subsidios pueden hacer que los precios de la vivienda se incrementen al punto que se hagan insuficientes para la compra de vivienda?
  1. La SDHT ha tenido que lidiar con problemas ajenos al programa y que han obstaculizado la  generación de soluciones. El más impactante es la deficiente oferta habitacional tipo I, II, III por parte del sector de la construcción, seguido por la desconfianza del gremio hacia los beneficiarios del subsidio y la arraigada predilección de vivir en casa y no en apartamento por desconfianza a los materiales de construcción. Para solucionar estos problemas, el Distrito busca incentivar proyectos de interés social, por medio de subsidios a los constructores así mismo se pretende incrementar garantías a  partir del establecimiento de  un sistema de pago directo entre estos y la SDHT, que además evita malversación de fondos, incumplimiento en los pagos y desconfianza.
  1. Uno de los talones de Aquiles de la SDHT, es la ausencia de mecanismos de participación, es importante que se trabaje en la creación de medios que fomenten la intervención ciudadana, para el programa sería muy enriquecedor nutrirse de las ideas de la comunidad quien en ultimas es la que debe sortear los aciertos y fallas del sistema, así mismo y con mayor razón de los aportes los usuarios del SDV que ven con impotencia la imposibilidad de participar en un proceso en el cual está en juego el futuro de su techo.

[1] Universidad del Rosario – Facultad de Economía (2007).Política de vivienda: alcances y perspectivas. Universidad, ciencia y Desarrollo: Programa de Divulgación Científica, Fascículo 11, Tomo II. Recuperado el 27 de Octubre de 2010, en http://www.urosario.edu.co/urosario_files/3f/3fd62460-2c03-46e6-a455-5315894deee1.pdf

[2] Bresser, L. & Cunill, N. (1998). Entre el Estado y el Mercado: lo público no-estatal. En L.C. Bressel & N. Cunil (Eds.). Lo público no Estatal en la Reforma del Estado (pp.25-56). Buenos Aires: CLAD/Paidós.

[3] Bobbio, N. (1985). Estado, gobierno y sociedad: Por una teoría general de la política. México: Fondo de Cultura Económica.

[4] Secretaria del Hábitat de Bogotá (2010). Historia SDHT. Recuperado el 12 de Octubre de 2010 en: http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_content&view=article&id=167&Itemid=221#

[5] Secretaria del Hábitat de Bogotá (2010). Funciones básicas de la Secretaría. Recuperado el 12 de Octubre de 2010 en:

http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_content&view=article&id=53&Itemid=104

[6] PNUD (Julio de 2008). Informe de Desarrollo Humano: Bogotá, una apuesta por Colombia. IDH-Bogotá 2008.

[7] Política social: Conceptos, métodos y contextos (Enero 11 de 2009). Estado y Políticas Públicas. Recuperado el 13 de Octubre de 2010 en: http://politica-social-mexico.blogspot.com/2009/01/11-estado-y-polticas-pblicas.html

[8] Bobbio, N. (1985). Estado, gobierno y sociedad: Por una teoría general de la política. México: Fondo de Cultura Económica.

[9] Besley, T. & Gatak, M. (2004). Public Goods and Economic Development.

[10] PNUD (Julio de 2008). Informe de Desarrollo Humano: Bogotá, una apuesta por Colombia. IDH-Bogotá 2008.

[11] Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda. Recuperado el 27 de octubre de http://icav.asobancaria.com/index.php

[12] Haffner, M.E.A. and M.J. Oxley (1999).  Housing Subsidies: Definitions and Comparisons. Housing Studies. 14(2): p.145 – 162.

[13] Hills J. (2001). Inclusion or exclusion? The role of housing subsidies and benefits. Urban Studies, 38 (11), pp. 1887-1902.

[14] Entrevista con Jairo Gómez Buitrago, Subsecretario de Función Financiera de la Secretaría Distrital del Hábitat, Bogotá, 29 de Septiembre de 2010.

[15] Sen, A. (2001). ¿De qué se trata del desarrollo? En Stiglitz, J & Meier, G (Eds.), Fronteras de la economía del desarrollo: El futuro en perspectiva (pp.509-516). Banco Mundial: Alfaomega.

[16] Garay, L. (2002). Repensar a Colombia: hacia un nuevo contrato social. Talleres del Milenio.

[17] Forero Sandra,  Evolución de las Perspectivas de la vivienda VIS en Bogotá, CAMACOL, Bogotá, Agosto de 2009.

[18] Balance de la Gestión del Subsidio Distrital de Hábitat 2005-2010

[19] Entrevista con Jairo Gómez Buitrago, Subsecretario de Función Financiera de la Secretaría Distrital del Hábitat, Bogotá, 29 de Septiembre de 2010.

[20] Entrevista con Jose Cuadrado, Coordinanor de Servicio al Ciudadano de la SDHT, Bogotá, 19 de Octubre de 2010.

[21] Ibid.

[22] Resolución 289 de 2009, (Octubre 29) Por medio de la cual se adopta el nuevo reglamento operativo para el otorgamiento de subsidios de vivienda en el Distrito Capital.

[23] Entrevista con Jose Cuadrado, Op.cit.

 

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